Il mondo sta cambiando e il Fmi potrebbe non essere più rilevante
L’editorialista del
Financial Times, Martin Wolf, scrive parole che sembrano una lapide su una
delle istituzioni finanziarie internazionali – il Fmi – che per decenni è stato
al centro delle relazioni economiche mondiali. Uno dei principali commentatori
economici scrive, nel titolo dell’articolo che riproduciamo, che se il Fmi
vuole sopravvivere ha bisogno del forte sostegno dei suoi membri. Una
affermazione che viene però smentita dai dati che Wolf riporta e soprattutto
dalle citazioni con cui apre il saggio.
«Il protezionismo porterà
grande prosperità e fiducia» (Presidente Usa Donald Trump, discorso inaugurale,
20-1-2017)
«Siamo arrivati a
riconoscere che il modo più saggio e più efficace per proteggere i nostri
interessi nazionali è attraverso la cooperazione internazionale – vale a dire,
attraverso uno sforzo unitario per il raggiungimento degli obiettivi comuni»
(Segretario del Tesoro americano Henry Morgenthau, Jr., discorso di chiusura
alla conferenza di Bretton Woods, 22 luglio 1944)
«Perché tutto rimanga
uguale, tutto deve cambiare» (Giuseppe Tomasi di Lampedusa, ne “Il
gattopardo”)
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Il mondo sta cambiando. Il FMI sta cambiando con esso. La
questione, tuttavia, non è solo il modo in cui quest’ultimo deve cambiare se
vuole rimanere rilevante. Ma è anche se l’ambiente politico gli consentirà di
rimanere rilevante. Il Fondo monetario internazionale è basato sull’impegno
alla cooperazione tra i paesi membri. Questo impegno è al tramonto. Ma i paesi
del mondo potrebbero riscoprire la sua importanza. Se così, troveranno nel
Fondo uno strumento inestimabile. Il Fmi non può assicurare quel risultato. Ma
può, e deve, prepararsi per questo. A suo merito, lo sta facendo.
Il mondo intorno al Fondo è cambiato, o sta cambiando, in
diversi aspetti cruciali.
Il primo e più importante cambiamento è uno spostamento nel
potere economico globale, e quindi politico. Nel 2000, le economie avanzate
hanno generato il 57% della produzione globale, misurata a parità di potere
d’acquisto. Entro il 2024, secondo le previsioni del Fmi, tale percentuale
scenderà al 37%. Nel frattempo, la quota cinese salirà dal 7 al 21 percento, e
il resto dell’Asia emergente rappresenterà il 39 percento della produzione
globale, contro il 14 degli Stati Uniti e il 15 dell’Unione europea (vedi
grafico 1).
La seconda trasformazione è un aumento della rivalità tra
grandi potenze, mentre le relazioni si deteriorano tra le potenze occidentali e
la crescente Cina. Gli Stati Uniti hanno etichettato la Cina come un
«concorrente strategico». L’Unione europea, più specificatamente, l’ha definita
un «concorrente economico nel perseguimento della leadership tecnologica». In
ogni caso, la cooperazione sembra destinata a diventare più difficile.
Il terzo cambiamento è una svolta verso politiche populiste,
non ultimo nelle economie avanzate. Una caratteristica di questo populismo è il
sospetto verso la competenza tecnocratica. Ciò riguarda non solo la credibilità
delle istituzioni tecnocratiche nazionali, incluse le banche centrali
indipendenti e i ministeri delle finanze, ma anche le istituzioni tecnocratiche
internazionali, tra le quali il Fmi è probabilmente il più significativo.
La quarta modifica consiste nel rallentamento, o addirittura
nell’inversione, della globalizzazione. Ciò è marcatamente vero in alcune aree
della finanza, come il drastico calo delle attività estere delle banche
dell’area dell’euro (Lund et al. 2017). Ma è anche vero nel commercio: prima
della crisi finanziaria transatlantica, il volume del commercio mondiale
cresceva quasi il doppio della produzione mondiale. Ora il commercio e la
produzione crescono all’incirca allo stesso ritmo. Recentemente abbiamo persino
assistito all’emergere di un vero protezionismo negli Stati Uniti (vedi grafico
2).
Il quinto cambiamento riguarda la tecnologia. Il progresso
tecnologico è stato il motore della crescita economica. Ma il ruolo di internet
e i recenti progressi nell’intelligenza artificiale hanno portato nuove
vulnerabilità e sconvolgimenti, tra cui attacchi informatici e massicci
cambiamenti nei mercati del lavoro.
Il sesto cambiamento è un aumento della fragilità
finanziaria. Questa si è accumulata nei decenni. Sono stati compiuti sforzi
sostanziali per ridurre questa fragilità, non da ultimo dal Fmi. Ma il rapporto
tra debito e produzione lorda è aumentato, il debito si è spostato dal settore
privato a quello pubblico e, in una certa misura, dalle economie avanzate a
quelle emergenti. Ulteriori perturbazioni finanziarie sono del tutto possibili
(vedi grafico 3).
Il settimo cambiamento è il fenomeno
soprannominato «la stagnazione secolare» da Lawrence Summers dell’Università di
Harvard, in occasione di una conferenza del Fmi nel 2013. La domanda debole,
causata da una combinazione di bassa inflazione e da tassi di interesse reali e
nominali ultrabassi, sembra essere strutturale e quindi è probabile che
persista. Lo spazio per una risposta politica convenzionale – o addirittura
convenzionalmente non convenzionale – a una crisi potrebbe essere molto
limitato.
L’ultimo cambiamento è la crescente
significatività dei cambiamenti climatici come problema politico. Ciò potrebbe
avere effetti importanti sulle strategie di sviluppo e sulle politiche
macroeconomiche in tutti i paesi, in particolare in quelli più poveri e più
vulnerabili.
Tutto ciò crea un ambiente altamente
stimolante per il Fmi, il quale sta cambiando anch’esso. In effetti, la sua
caratteristica più duratura è stata la capacità di adattarsi ai rispettivi
cambiamenti nel mondo. Ciò riflette in parte l’alta qualità del personale e la
sua gestione abitualmente competente.
Tuttavia, il Fmi è anche ostacolato da una
capacità limitata di influenzare le azioni dei paesi con solide posizioni nella
bilancia dei pagamenti e degli Stati Uniti, l’emittente della valuta di riserva
mondiale, il dollaro. Questo non è un problema nuovo: è stato riconosciuto – ed
è rimasto irrisolto – alla conferenza di Bretton Woods del 1944 (Steil 2013).
Anche il Fondo commette errori, non da ultimo perché è fortemente influenzato
dalla saggezza convenzionale degli economisti professionisti e dei paesi
potenti. Questo ha seriamente sottovalutato i pericoli della liberalizzazione finanziaria,
sia interna che esterna. Ciò era vero nonostante i preveggenti avvertimenti di Raghuram Rajan, consigliere
economico del Fmi dal 2003 al 2006.
Imparare dagli errori
È tuttavia ragionevole aspettarsi che il
Fondo apprenda dagli errori. Lo ha già fatto. Dopo la crisi transatlantica, ha rivalutato l’impatto dei tagli alla spesa
pubblica e gli aumenti delle tasse sulla crescita. Anche la qualità della sua
sorveglianza dei rischi finanziari è notevolmente migliorata nel suo rapporto
sulla Global Budget Stability Report e World Economic Outlook e nel
lavoro sui paesi membri. Un passo importante è stato il riconoscimento del fatto che liberalizzare i
flussi di capitali attraverso i confini comporta sia rischi che benefici.
Nessuna crisi è stata più problematica di
quella nell’area dell’euro. Questa ha messo il Fmi nella difficile posizione di
trattare con una banca centrale e con paesi che non poteva controllare. Il
Fondo ha collaborato con le istituzioni dell’area dell’euro su programmi nazionali che hanno avuto alcuni
successi ma anche notevoli carenze, in particolare nel caso della Grecia. Un
risultato è stato quello di riformare il quadro dei prestiti del Fmi per i
paesi con alto debito sovrano e, soprattutto, di porre fine alle esenzioni – nel caso di crisi sistemiche – dalla
sostenibilità del debito come condizione per il sostegno del Fondo.
Anche l’impegno rafforzato del Fmi con gli Stati fragili
è significativo. Richiede approcci nuovi e fantasiosi per assicurare la
necessaria trasformazione politica e istituzionale.
Con questi passaggi, il Fondo ha
aggiornato la sua vecchia agenda di mantenimento della stabilità
macroeconomica. Ma ha anche affrontato numerose nuove sfide, tra cui quelle su
disparità di reddito e ricchezza, disuguaglianza di genere, corruzione e
cambiamenti climatici. Queste sfide sono al di fuori delle aree storiche di
competenza del Fondo. Ma sono di vitale importanza per sé, e per importanti
collegi elettorali nei paesi membri, e hanno importanti implicazioni
macroeconomiche. Ammorbidire l’immagine del Fmi può essere utile, specialmente
in un contesto politico diventato difficile per le istituzioni finanziarie
internazionali. E, per alcuni aspetti, il lavoro del Fondo è stato
fondamentale, in particolare per quanto riguarda i sussidi per i combustibili fossili e il costo
della corruzione.
Sfide a venire
Per far sì che il mondo della
globalizzazione cooperativa sopravviva e il Fmi mantenga il suo ruolo
all’interno di esso, molto deve cambiare. Alcuni di questi cambiamenti sono
sotto il controllo del Fondo. Altri, invocano un nuovo consenso globale.
Un grande compito per noi è quello di
affrontare le sfide intellettuali che la nostra instabile economia mondiale
comporta. Particolarmente significativa è la necessità di riconsiderare le
politiche monetarie, fiscali e strutturali, a livello globale e all’interno dei
paesi influenti, nel contesto di tassi di interesse ultrabassi, bassa
inflazione, grandi eccedenza di debito e stagnazione secolare.
Cosa devono fare i responsabili politici
quando arriverà la prossima recessione? In che modo – se possibile –
potrebbe essere gestita l’imponente ristrutturazione del debito privato o
sovrano? C’è qualche punto positivo nelle prospettive non ortodosse come la
“teoria monetaria moderna”? Il Fondo deve impegnarsi ancora più profondamente
su questi temi per prepararsi a ciò che ci attende. Ma deve essere anche più
coinvolto in altre aree difficili. L’economia politica protezionistica è un
esempio. L’impatto dell’intelligenza artificiale è un altro.
Soprattutto, il Fmi deve rimanere un punto
di riferimento per tutti i suoi membri. L’unico modo plausibile per farlo è
quello di produrre un lavoro di altissima qualità e integrità intellettuale,
specialmente nell’ambito della sorveglianza. Questo, ogni tanto, può irritare i
soggetti dei giudizi del Fondo. Ma sosterrà la reputazione e l’influenza del
Fmi tra i suoi membri.
Una domanda in questo contesto è se il
Fondo abbia bisogno di più esperti nella politica del cambiamento: è
molto bello predicare la fine delle sovvenzioni, ma come può essere accettato?
Un’altra domanda è se più personale dovrebbe risiedere in modo permanente nei
paesi membri. Una revisione dettagliata del modo di lavorare del Fmi sarebbe
un’operazione sensata.
Prima di tutto, le quote di voto
dovrebbero essere allineate con l’importanza economica di ciascun membro.
Attualmente i membri dell’Ue (incluso il Regno Unito) hanno il 29,6% dei voti;
gli Stati Uniti il 16,5 per cento; Giappone 6,2 e il Canada il 2,2. Al
contrario, la Cina ha solo il 6,1% e l’India il 2,6%. Queste cifre sono
incredibilmente fuori dal peso relativo di queste economie. È vero che le
economie avanzate dominano ancora la finanza globale e rilasciano tutte le
valute di riserva significative. Ma probabilmente non durerà.
Se le istituzioni come il Fondo monetario
internazionale devono rimanere globalmente rilevanti, le azioni di voto devono
essere riponderate, specialmente verso l’Asia, come ha sostenuto
persuasivamente Edwin Truman (2018) del Peterson Institute for International
Economics. Altrimenti, la Cina fonderà sicuramente la propria versione del Fmi,
così come ha già lanciato l’Asian Infrastructure Investment Bank e la New
Development Bank.
In secondo luogo, la potenza di fuoco
finanziaria del Fmi deve essere aumentata in modo sostanziale, in particolare
in un mondo di flussi di capitali relativamente liberi. La sua capacità di
prestito è attualmente di appena 1 trilione di dollari. Lo si confronti con le
riserve valutarie globali di 11,4 trilioni. La disparità dimostra
l’inadeguatezza delle risorse del Fmi e la percezione dell’alto costo per
accedervi. Naturalmente, c’è un rischio morale associato all’espansione della
rete di sicurezza. Ma l’azzardo morale non elimina la fattispecie per le
assicurazioni, i vigili del fuoco o le banche centrali. Lo stesso vale per il
Fondo.
Infine, se l’istituzione deve essere
credibilmente globale, il suo lavoro principale non può essere lasciato in
maniera permanente nelle mani di un europeo, per quanto ammirevoli siano stati
alcuni di questi europei. Le istituzioni globali hanno bisogno dei migliori
leader globali. Questi leader non dovrebbero essere scelti da un processo di
negoziazione per il minimo comune denominatore, ma in modo aperto e
trasparente, con i candidati che devono presentare le loro piattaforme per lo
sviluppo futuro dell’istituzione.
Volontà di collaborare
Come ha affermato l’amministratore
delegato del Fmi, Christine Lagarde, «le 44 nazioni riunite a Bretton Woods
erano determinate a stabilire un nuovo corso – basato sulla fiducia reciproca e
sulla cooperazione, sul principio che la pace e la prosperità derivano dal
carattere della cooperazione, con la convinzione che l’ampio interesse globale
supera quello personale». È il matrimonio di professionalità con questa volontà
di cooperare che ha reso il Fmi un’istituzione cardine.
Forse la qualità più straordinaria del
Fondo è la sua adattabilità. Avrà sicuramente bisogno di quella adattabilità
negli anni a venire. Ma ancora di più, avrà bisogno di un mondo in cui le
potenze dominanti credano in ciò che il Fmi incarna: professionalità,
multilateralismo e, soprattutto, cooperazione. Se questo non è il mondo in cui
opera, incontrerà delle difficoltà. Alla fine, il Fondo è il servitore del
mondo. Può guidare, ma non può plasmare il mondo. Come cambia mondo, così farà
il Fmi.
- Martin Wolf è editor associato e commentatore capo dell’economia al «Financial Times».
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